Le Politiche per la riduzione dell’offerta di Gioco d’Azzardo in Piemonte

di Marco Sisti, Niccolò Aimo

Con la legge n. 9/2016, “Norme per la prevenzione e il contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico”, la Regione Piemonte ha dato concretamente corpo ad una serie di azioni volte a irreggimentare l’offerta di gioco d’azzardo sul proprio territorio, nell’intento di limitare i danni che tale comportamento, quando esca dai limiti della moderazione, può produrre, soprattutto se impatta su condizioni di particolari fragilità personali o sociali. Il periodo trascorso dall’entrata in vigore della legge consente di tracciare un primo bilancio sui suoi effetti, e i risultati che emergono dalla ricerca svolta dall’Istituto di Ricerche Economiche e Sociali (IRES) per il Piemonte, che riportiamo in apertura del nostro numero, sono decisamente interessanti. Continueremo a seguire nel futuro le ulteriori analisi che emergeranno dall’intenso lavoro di ricerca/intervento che si sta conducendo in regione da alcuni anni a questa parte.

INTRODUZIONE

Nella primavera del 2016 la Regione Piemonte ha approvato una legge di contrasto al gioco d’azzardo patologico. Lo scopo della legge è la tutela delle fasce più deboli e maggiormente vulnerabili della popolazione. Il testo prevede la realizzazione di numerose azioni per prevenire e ridurre situazioni croniche di dipendenza dal gioco. In questo articolo abbiamo raccolto qualche primo elemento per capire gli esiti nel
breve periodo di due specifiche norme contenute nella legge e tese a limitare l’offerta di gioco: la riduzione degli orari operata dai Comuni e l’applicazione del cosiddetto “distanziometro”.

IL GIOCO D’AZZARDO LEGALE IN ITALIA E IN PIEMONTE

In Italia, il fenomeno del gioco d’azzardo legale ha assunto una rilevanza crescente nel corso degli anni, caratterizzandosi come un settore economico in forte crescita. I dati pubblicati dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) dimostrano questo fatto in maniera incontrovertibile, registrando un aumento di quasi tre volte nel decennio 2006-20161. In questo periodo i cittadini italiani sono passati da un importo in giocate sotto i 35 miliardi a più di 96 miliardi di euro, per poi oltrepassare le tre cifre con i 101 miliardi di euro nel 20172. In letteratura si sottolinea come l’Italia si posizioni tra le nazioni con il più elevato tasso di perdite al gioco, tanto in valore assoluto, quanto in relazione alla popolazione3.

La crescita nel gioco fisico e on line
In questo campo si distingue tra il gioco d’azzardo definito “fisico”, ovvero che si svolge, in modo tradizionale, all’interno di esercizi commerciali, come il lotto, i gratta e vinci, le scommesse sportive e le slot machine, e quello “a distanza” (on-line), che si compie sfruttando le molteplici possibilità di connessione offerte dalla moderna tecnologia a piattaforme e siti web dedicati. In tabella 1 possiamo notare come il gioco fisico rappresenti la porzione maggiore del volume totale, sebbene il gioco a distanza sia in rapida crescita, come dimostra l’aumento del 44,5% nel triennio 2013-2016.

 

In Piemonte, i dati rilasciati da ADM non consentono al momento di ricostruire la serie storica del gioco on-line ma, per quanto riguarda il gioco fisico, mostrano una crescita del 4,5% nel triennio 2013-2016. Al termine di quel periodo il volume annuo di gioco fisico aveva già abbondantemente oltrepassato la cifra di 5 miliardi di euro (tab. 2).

 

Il gioco d’azzardo patologico
Se quello del gioco d’azzardo fosse un settore economico “normale” si potrebbe interpretare la crescita nei volumi di gioco in chiave esclusivamente positiva. È però noto come questo particolare tipo di consumo possa comportare seri rischi per la singola persona coinvolta e per la collettività nel suo insieme. È dimostrato che il gioco d’azzardo, in tutte le sue forme, può degenerare in una malattia, meglio nota sotto il nome di Disturbo da gioco d’azzardo (DGA). Tale patologia è oggi riconosciuta sia a livello nazionale dal Ministero della Salute, sia dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, che inserisce il DGA nella categoria dei disturbi delle abitudini e degli impulsi4.
Occorre precisare che non tutti i giocatori sono patologici o sono destinati a diventarlo e che la letteratura distingue diversi tipi di soggetti in base alle loro abitudini di gioco e alla loro esposizione al rischio di dipendenza. La tipologia utilizzata da Serpelloni5 nel manuale redatto per il Dipartimento Politiche Antidroga individua, ad esempio, tre categorie: giocatori “informali e ricreativi”, giocatori “problematici” e infine giocatori “patologici”. I primi fruiscono saltuariamente dell’offerta di gioco senza correre, al momento, rischi per la propria salute. I secondi giocano periodicamente e si sottopongono a livelli di stress psico-fisico dannosi. I terzi sono coloro che rientrano a pieno titolo nella condizione di malattia e giocano quotidianamente con gravi conseguenze economiche, sociali e sanitarie per sé stessi e per le proprie famiglie. Come è facile intuire, il rischio è che, in assenza di un’adeguata prevenzione e conoscenza dei rischi, i soggetti possano spostarsi dalla prima categoria alla seconda, e di qui cadere nella terza.
Ad oggi non esistono dati epidemiologici che permettano di quantificare con assoluta precisione l’entità di questo problema, tuttavia la crescente attenzione sul tema ha recentemente fatto compiere importanti passi in avanti verso una comprensione più approfondita del fenomeno. Si riportano a tale proposito i dati forniti da due recenti indagini (tab. 3). Il primo è lo studio IPSAD – ESPAD svolto dall’Istituto di Fisiologia Clinica del Consiglio Nazionale delle Ricerche6. Il secondo è lo studio svolto dal Centro Nazionale Dipendenze e Doping dell’Istituto Superiore di Sanità (ISS)7.
Nonostante le stime offrano valori discordanti, anche per via della diversa composizione dei campioni in termini di età, i due studi sembrano giungere a conclusioni simili per quanto riguarda il numero di soggetti che hanno giocato nell’ultimo anno: tra i 16,6 e i 18,4 milioni.
Rispetto alla quota di persone soggette ai tre tipi di rischio, i due studi riportano valori differenti, specie per quanto riguarda i giocatori a rischio più alto: da un minimo di circa 400.000 ad un massimo di un milione e mezzo. Tuttavia, la somma dei soggetti a rischio minimo, moderato e severo è compresa in un intervallo piuttosto ristretto, tra i 4 e i 5 milioni di persone circa, a seconda dello studio.

 

Se le stime elaborate a livello nazionale vengono applicate alla popolazione piemontese dai 15 agli 89 anni, si ottiene un valore minimo di circa 36.000 persone a rischio elevato di cadere in una condizione di patologia. Per avere stime più accurate a livello regionale è in corso, in Piemonte, un’indagine campionaria condotta dall’Istituto di Fisiologia Clinica del CNR in collaborazione con l’ASL TO3.
Il numero di persone affette da Disturbo da Gioco d’Azzardo e curate dal servizio sanitario regionale in base a questa diagnosi è assai inferiore: i dati forniti dall’ASL TO3 riportano che, nel 2016, il totale dei soggetti presi in carico dai servizi sanitari in Piemonte per DGA è intorno alle 1300 unità.
È in questo contesto che, nella primavera del 2016, viene approvata in Piemonte la legge regionale per la prevenzione e il contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico.

LA LEGGE REGIONALE PIEMONTESE

La legge regionale n. 9/2016, dal titolo “Norme per la prevenzione e il contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico”, è il tentativo messo in atto dalla Regione Piemonte per intervenire sui problemi connessi al gioco d’azzardo. Per adattarsi alla complessità del tema affrontato, la misura mette in campo numerosi strumenti di policy come illustrato nella tabella 4.
Gli interventi previsti negli articoli 3 e 4 fanno leva su meccanismi di persuasione, incentivi e strumenti d’informazione, nel tentativo di generare un cambiamento nei modelli di comportamento delle persone (siano essi cittadini comuni, giocatori, gestori di locali o professionisti sanitari). Con questi mezzi si vuol contribuire alla diffusione di una cultura del gioco responsabile e di una maggiore sensibilità ai rischi connessi alla partecipazione al gioco. Tali obiettivi sono senza dubbio fondamentali per combattere in modo efficace il fenomeno del GAP, tuttavia essi hanno necessità di tempi piuttosto lunghi per realizzarsi. La valutazione di questi aspetti deve perciò essere rinviata a future indagini.
Nel breve e medio periodo i cambiamenti nei volumi di gioco indotti dagli interventi previsti negli articoli 5 e 6 offrono sicuramente maggiori opportunità di verifica. Le restrizioni orarie al gioco e quelle spaziali (dette “distanziometro”) alla collocazione degli apparecchi elettromeccanici (slot machine, video lottery e comma78) costituiscono un esempio tipico di politiche volte a limitare i volumi di gioco, mediante una drastica riduzione dell’offerta. Di tali politiche possiamo valutare i primi risultati anche a pochi mesi di distanza dalla loro entrata in vigore.

 

La scelta di intervenire sugli apparecchi elettromeccanici
Esiste un consistente filone di letteratura internazionale a sostegno dell’ipotesi che gli apparecchi elettromeccanici per il gioco siano associati ad un maggior fattore di rischio per il giocatore9. Tuttavia il dibattito sulla maggior pericolosità degli apparecchi rispetto ad altri tipi di gioco non ha raggiunto un risultato capace di chiudere una volta per tutte la questione, anche a causa delle numerose variabili socio-economiche che influenzano i contesti di gioco9. Ciononostante, molti studiosi sono concordi nell’affermare che tali apparecchi rappresentino un rischio importante per i giocatori, specialmente quando localizzati in contesti sociali particolarmente fragili.
In Italia, la diffusione di questo tipo di gioco sul territorio avvenuta nel corso dei decenni passati ha accresciuto grandemente l’offerta per i giocatori. Tale disponibilità ha riscosso indubbiamente enorme successo, tanto da rendere gli apparecchi la principale voce di raccolta di denaro. Secondo i dati riportati da ADM nel 2016, la somma del denaro raccolto in Italia dalle slot machine, videolottery e comma 7 (circa 50 miliardi di euro) equivale al 52% dell’intera raccolta del gioco d’azzardo comprensiva del gioco fisico e telematico. Il divario aumenta se si considerano le perdite dei giocatori: quelle dovute agli apparecchi sono il 55% del totale.
In Piemonte nello stesso anno le percentuali sono lievemente superiori al dato nazionale. La raccolta è circa il 57%, mentre le perdite sono circa il 59%, rispetto alla somma di gioco fisico e telematico.
Alla luce di questi dati, appare chiara la strategia del legislatore regionale. Se da un lato tenta di colpire nel lungo periodo le cause più profonde del DGA, con gli strumenti previsti negli articoli 3 e 4, nel contempo mira con misure più immediate a “risanare” i contesti sociali più deboli, tracciandone i confini, con l’utilizzo del distanziometro e delle limitazioni orarie, e colpendo i tipi di gioco più diffusi sul territorio.

Modalità e tempi d’attuazione
Il legislatore regionale ha previsto tempi differenziati per l’entrata in vigore dei diversi dispositivi normativi.
La legge è stata pubblicata nel maggio del 2016. Da quel momento i Comuni hanno avuto 90 giorni per disporre limitazioni temporali all’esercizio del gioco tramite apparecchi elettromeccanici, per una durata non inferiore a tre ore nell’arco previsto di apertura giornaliera. Il mancato rispetto delle limitazioni all’orario dell’esercizio del gioco da parte degli esercizi commerciali è soggetto ad una sanzione amministrativa che può andare da 500 a 1.500 euro per ogni apparecchio. Alcuni Comuni piemontesi si sono adeguati quasi immediatamente alla normativa regionale, spesso estendendo la limitazione ad un periodo superiore alle tre ore. Altri Comuni hanno tardato ad adeguarsi. D’altra parte si è trattato di un’attuazione piuttosto travagliata e segnata da vari ricorsi ai tribunali amministrativi da parte delle aziende del settore. Tali ricorsi hanno dato vita a sospensioni temporanee delle ordinanze comunali a scopo cautelativo10. Dal secondo semestre del 2017 le ordinanze dei Comuni sono però operative in un territorio abitato da oltre la metà della popolazione piemontese.
Per quanto riguarda il distanziometro, la normativa prevede che gli esercenti che gestiscono slot machine e comma 7 rispettino la distanza dai luoghi sensibili entro i 18 mesi successivi all’entrata in vigore della legge, ovvero entro il 20 novembre 2017. I titolari di sale gioco e delle sale scommesse esistenti hanno invece tre anni di tempo per adeguarsi (fine maggio 2019). In questo caso chi non rispetta la legge può incorrere in sanzioni fino a 6.000 euro per ogni apparecchio di gioco.

I PRIMI RISULTATI

I dati ad oggi disponibili consentono di effettuare primi confronti sull’andamento del mercato del gioco in Italia e in Piemonte, nel corso dei due anni trascorsi dall’entrata in vigore della legge regionale piemontese.

La riduzione nel numero di apparecchi attivi
Il numero di apparecchi AWP (slot-machine) e di esercizi commerciali dotati di tali apparecchi ha subito un forte calo nel periodo tra marzo 2017 e settembre 2018 (tabella 5). La diminuzione registrata nel periodo di riferimento è del 68% in meno per quanto riguarda gli esercizi commerciali e del 52% in meno per le slot machine. Nel marzo del 2017 gli apparecchi AWP (le slot machine) attivi erano 26.134, distribuiti su 5.763 esercizi commerciali. In media ogni esercizio aveva 4,5 apparecchi. Nel settembre del 2018 gli apparecchi attivi sono 12.468, distribuiti su 1.857 esercizi. In media 6,7 apparecchi per esercizio. Oltre dunque ad una forte riduzione dell’offerta, si assiste anche ad una maggiore concentrazione del gioco presso alcuni esercizi collocati al di fuori delle zone vietate dal distanziometro. Naturalmente ciò è anche dovuto al fatto che per i locali con una maggior concentrazione di apparecchi (le sale giochi) la norma non è ancora entrata in vigore.

 

Il dato assume ulteriore rilievo se confrontato con la serie storica degli esercizi e apparecchi AWP del Piemonte e Valle d’Aosta, come misurato dall’Agenzia Dogane e Monopoli, e conferma senza ombra di dubbio il legame tra la norma e la diminuzione registrata (Tabella 6). Nel corso dei quattro anni precedenti, il numero di apparecchi ha oscillato tra le 28 e le 31 mila unità, mentre il numero di esercizi ha subito un lievissimo calo (circa 11%), senza paragoni rispetto a quello avvenuto in pochi mesi dopo l’entrata in vigore della legge.

 

La riduzione nei volumi di gioco
La riduzione di apparecchi attivi si riflette anche sull’andamento dei volumi di raccolta e delle perdite dei giocatori (tabelle 7 e 8). A causa dell’indisponibilità di dati annuali per l’anno 2018, del quale sono al momento noti soltanto i valori del primo semestre, il confronto sarà effettuato stimando i valori semestrali degli anni precedenti mediante il dimezzamento degli stessi. Ciò probabilmente porta ad una sottostima della variazione che sarà osservata quando si avrà disponibilità del dato annuale.
Per quanto riguarda il gioco fisico, a fronte di una dinamica di lieve aumento dei volumi di gioco nel resto d’Italia, il Piemonte presenta una diminuzione intorno al 5% annuo, nel periodo di piena applicazione della legge regionale.
Il dato 2018 sul volume di gioco per apparecchi a livello italiano non è al momento disponibile. Il calo registrato in Piemonte nel primo semestre è pari a 225 milioni di euro ed è il motivo della riduzione osservata, a livello regionale, nel gioco fisico complessivo. Il calo nel volume di gioco sugli apparecchi è solo parzialmente compensato da un aumento nelle altre forme di gioco fisico. Occorre però sottolineare che, anche in assenza di limitazioni orarie e spaziali, gli altri giochi tendono ad aumentare, come dimostra l’evoluzione del fenomeno a livello nazionale.

 

Lo stesso ragionamento può essere compiuto quando si confrontano i dati del gioco on line. L’aumento registrato nel primo semestre 2018 in Piemonte è piuttosto elevato e sfiora il 17%. Si tratta però di un aumento inferiore a quello registrato l’anno precedente, quando il distanziometro non era ancora in vigore. Inoltre, anche in questo caso, il confronto con il dato nazionale fa comprendere come l’evoluzione del gioco on line sia un fenomeno in forte crescita, secondo una propria dinamica spontanea. Se allarghiamo lo sguardo al periodo 2015-2018 osserviamo come l’aumento in Piemonte, negli anni dell’attuazione della legge regionale, sia stato pari al 75% (da 557 a 974 milioni a semestre) contro un aumento registrato nel resto d’Italia pari a circa l’82% (da 7,9 a circa 14,3 miliardi a semestre).

La riduzione nelle perdite al gioco
Un aspetto molto utile a comprendere il successo delle politiche di riduzione del gioco è l’andamento delle perdite in denaro registrate dai giocatori. Da questo punto di vista la riduzione osservata dopo l’attuazione della legge regionale è ancora più netta.

 

Nel primo semestre 2018 si registra un calo nel gioco fisico complessivo di circa 81 milioni di euro. Se il dato del primo semestre 2018 si confermasse anche nel secondo semestre si tratterebbe di una riduzione complessiva delle perdite pari a 162 milioni. La misura di un eventuale spostamento dei giocatori dalle slot machine verso altre forme di gioco fisico è stimabile tramite la differenza tra il calo delle perdite sugli apparecchi (107 milioni) e quelle sul gioco fisico complessivo (81 milioni). Sembra dunque, al massimo, una perdita di circa 26 milioni di euro nel primo semestre (stimabile in circa 52 milioni con riferimento all’intero anno).
Per quanto riguarda l’eventuale spostamento dei giocatori verso il gioco on line, spesso paventato come possibile effetto indesiderato della legge, si registra un aumento nelle perdite derivanti dal gioco telematico (circa 7 milioni di euro) che non compensa la riduzione osservata nel gioco fisico complessivo. Senza tener conto del fatto che le perdite del gioco on line sarebbero aumentate comunque, anche in assenza della legge, come documenta la variazione registrata nel resto d’Italia, le perdite complessive derivanti da gioco fisico e gioco on line calano per i piemontesi nel primo semestre 2018 di circa 74 milioni di euro.

In sintesi
Questa prima analisi mostra che in concomitanza con l’attuazione delle politiche di regolazione dell’offerta del gioco d’azzardo, i volumi del gioco su rete fisica e le relative perdite si sono ridotte fortemente nel corso del primo semestre 2018.
Anche tenendo conto dell’aumento dei volumi di gioco on line registrati nel corso del periodo, tale riduzione non viene compensata. La diminuzione delle perdite complessive – gioco su rete fisica e gioco a distanza – stimata con riferimento a tutto il 2018 sarebbe di circa 148 milioni di euro se le riduzioni osservate nel primo semestre fossero confermate anche nel secondo semestre. Con riferimento all’intero anno, dalla riduzione stimata nelle perdite di 162 milioni va sottratto l’aumento nelle perdite stimate sul gioco a distanza, pari a 14 milioni di euro.
Le riduzioni registrate sono cambiamenti al lordo di eventuali fattori confondenti.
In base a questi primi indizi, si può affermare che le norme introdotte stanno operando come atteso in termini di riduzione delle perdite complessive da gioco d’azzardo. Per avere stime più accurate dell’effetto delle politiche regolative condotte in Piemonte sono attualmente in corso analisi più approfondite.


(1) Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, (2017), Il Gioco legale in Italia.
(2) Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, (2018), Bilancio di esercizio 2017.
(3) Rolando, S., Beccaria, F., (2018), “Got to gamble, but I’ve got no money.” A qualitative analysis of gambling careers in South Italy, International Gambling Studies.
(4) Consultabile presso https://icd.who.int/browse10/2016/en#/F63.3
(5) Serpelloni, G., (2013), Gambling: Gioco d’azzardo problematico e patologico: inquadramento generale, meccanismi fisio-patologici, vulnerabilità, evidenze scientifiche per la prevenzione, cura e riabilitazione, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento Politiche Antidroga.
(6) Cerrai, S., Resce, G., e Molinaro, S., (2018), Consumi d’Azzardo 2017, Cnr Edizioni.
(7) Istituto Superiore di Sanità, consultabile presso https://ufficiostampa.iss.it/?p=1335
(8) Il termine “comma 7” si riferisce ai congegni da divertimento e intrattenimento senza vincita in denaro, come le gru inserite in teche di vetro o le pesche di abilità. Questi apparecchi distribuiscono, immediatamente dopo la conclusione della partita, premi consistenti in prodotti di piccola oggettistica. Il nome deriva dal Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, che all’art. 110, comma 7, norma questo tipo di giochi.
(9) Williams, R. J., (2012), Prevention of Problem Gambling: A Comprehensive Review of the Evidence and Identified Best Practices, Ontario Problem Gambling Research Centre and the Ontario Ministry of Health and Long Term Care. Blaszczynski, A., (2013), A Critical Examination of the Link Between Gaming Machines and Gambling-Related Harm, The Journal of Gambling Business and Economics.
(10) Si cita a tal proposito il caso della Città di Torino che ha sospeso l’ordinanza di limitazione degli orari
per circa 6 mesi in attesa dell’intervento del giudice amministrativo. Le sentenze del TAR del Piemonte (n. 834 del 2017) e del Consiglio di Stato (n. 4439 del 2018) hanno respinto i ricorsi e ribadiscono la legittimazione delle amministrazioni locali ad attuare interventi limitativi in materia di gioco per ragioni legate alla tutela della salute pubblica.

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